Høringsuttalelse: hvitvaskingsregler

Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep 0030 OSLO

Deres ref.                 Vår ref.                 Dato:

17/4679                                                17.08.2018

Høringsuttalelse

Forskrift til hvitvaskingsregler, frist 17 august 2018

Norges Bitcoin- og Blockchainforening er en åpen og ubunden interesseorganisasjon for alle som har interesse av bitcoin og lignende desentraliserte blokkjeder. Vi arbeider for å utbre kjennskap til og interesse for bitcoin og lignende kryptovaluta-teknologier i samfunnet og for å fremme bruk av disse. Vi er et kontaktnettverk og samarbeidsforum for alle som er interessert i kryptovalutaer-teknologier, mining, hardwallets, og lignende.

Høringsnotat nevner at Finanstilsynet kjenner bare til tre vekslings- og oppbevaringstjeneste for virtuell valuta i Norge, samt enkelte utenlandske aktører. Vi har vært i kontakt med mer enn tyve bedrifter som har blitt nektet kundeforhold i bank siden 2017 fordi de har til formål å distribuere og utvikle teknologier knyttet til virtuell valuta. Ingen er høringsinstanser, inklusive vår egen forening stiftet i 2016. I første forsøket på innlemming av virtuell valuta i regulatoriske rammer etterlyser NBBF lengre høringsfrist og bredere distribusjon for å sikre kvalitet i arbeidet.

Innhold

1.0  Oppsummert

2.0  Status for bitcoin og virtuell valuta

3.0  Hva er virtuell valuta?

3.1  Hvitvaskingslovens anvendelsesområde

3.2  Finanstilsynets mandat og kompetanse

4.0  Utfordringer med regulatorisk eksperimentering

4.1  Sikkerhet i verdikjeden

4.2  Med EU som rettesnor

5.0  Tilpasset og særskilte tiltak

1.0     Oppsummert

Høringsuttalelse kommer med en oppfordring om teknologinøytral lovgivning der desentraliserte løsninger for betalingsformidling blir likestilt med tradisjonell betalingsformidling.

Finansdepartementet bør vurdere tilpasset og særskilt tiltak for å sikre at bankenes kunder, også de som driver med virtuell valuta og blokkjeder, blir likebehandlet. Kontraheringsplikten må skjermes i ny finansavtalelov og den bør inkludere bankenes identitetstjeneste (BankID) så lenge det ikke foreligger et nasjonalt alternativ og BankID dominerer i markedet. Sikkerhet for handel gjennom banktransaksjoner kan ikke være en forhandling.

Tilsvarende som vekslings- og oppbevaringstjenester bør virtuell valuta inkluderes i HL §22, slik at de kan bidra i arbeidet mot svindel og transaksjonskontroll, og dele kundeinformasjon i konsern.

Finanstilsynet vil ta rollen som nasjonalt knutepunkt for agenter for utenlandske betalingsforetak og e-pengeforetak, og det er naturlig å tenke at etter likhetsprinsippet bør tilsynet også følge opp vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta. EU åpner for knutepunkt, men det er valgfritt å implementere. Når Finanstilsynet innfører tilsynstiltak er det viktig at det gjøres etter prinsipper om likebehandling.

2.0     Status for bitcoin og virtuell valuta

Konkurransesituasjonen i finansmarkedet og fokus på hvitvasking- og terrorfinansiering der myndighetene straffer lovbrudd gjør at banker i større grad har begynt med de-risking. Kunder velges bort på uklart grunnlag og handel blir vanskeligere hvis den ikke stopper tvert.

Finansdepartementet har uttrykt sterk bekymring for problemet med de-risking, og det gjelder forsåvidt også OECDs gruppe mot hvitvasking, FATF (Financial Action Task Force). Norge har lovgivning som krever saklig begrunnelse for å nekte kundeforhold og bankene er derfor utfordret i rettsapparatet, men saken vil ikke avgjøres i 2018. Tiden er moden for en forsiktig regulering av vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta. Finanstilsynet må iverksette tilsynstiltak for vern av det lille og sårbare norske miljøet som bygger kompetanse og en bransje, samt norske forbrukere som etterspør teknologien. Markedsundersøkelser 2017 estimerte at cirka 5% av den voksne befolkningen har bitcoin, og det haster for å skaffe relevant erfaring i forskjellige tilsynsmyndigheter.

Bitcoin er snart ti år, og utviklingen er eksponensiell. Hundrevis av alternative varianter av virtuelle valutaer har ulike egenskaper og er distribuert i sine markeder. Bitcoin dominerer og omsettes i alle verdensdeler. NASDAQ i Chicago åpnet 2017 for handel i future på bitcoinpriser. Faktum er at ved å bruke blokkjede-teknologi kan nettverk idag flytte store verdier over grenser på kort tid, svært lik handel i visse verdipapirer. Bitcoin er skreddersydd for å emulere betalingsformidling for handel i varer og tjenester, og enkelte land, deriblant Japan har godkjent bitcoin som betalingsmiddel. Bitcoin blir brukt til tross for at kursene på virtuelle valuta opplever store svingninger.

3.0     Hva er virtuell valuta?

Bitcoin fungerer som en konsensusmodell i nettverk, men bare fordi bitcoin tillegges verdi og fungerer som betalingsmiddel i et nettverk gjør ikke det bitcoin til en valuta. Tekniske spesifikasjoner og funksjonalitet er årsak til at bitcoin kvalifiserer til å være hva FATF vil kalle “money service businesses” (MSB), og det gjør bitcoin til en tydelig kandidat til å være rapporteringspliktig etter hvitvaskingsloven.

Mange betalingsmiddel er ikke knyttet til blokkjeder, alt fra bonuspoeng og betalingsmiddel i spill vil falle inn under definisjonen av virtuell valuta i høringsnotatet. Det framgår ikke hvorvidt det er tilsiktet, men mange forskjellige virtuelle valuta taler for mer generelt lovverk, som er mindre spesifikt koplet til produkter. Målet må være likebehandling og teknologinøytral lovgivning der Finanstilsynet, gjerne i samarbeid med forskningsmiljøer fra lærestedene tar en rolle for å klassifisere og følge opp finansnæringen..

3.1     Hvitvaskingslovens anvendelsesområde

Definisjonen på vekslings- og oppbevaringstjenester varsler at departementet vil innføre forskrifter til tross for at det er valgfritt i vedtatt hvitvaskingslov. Forarbeidet til loven anbefalte å vente med forskrifter grunnet at miljøet i Norge er lite, umodent og konsekvensanalyser mangler. Flere land i Europa har regulering, for eksempel Tyskland, og de har i G20 stilt seg bak kravet om felles internasjonale regler. Bankenes håndtering av kunder involvert i blokkjede-teknologi taler også for at vi innfører et minimum av retningslinjer i påvente internasjonale regler. EU-direktivet for betalingsformidling artikkel 1. avsnitt 29 legger opp til en registreringsordning, og det er en naturlig start i markedet der menige har vanskelig for å skille seriøse og useriøse tilbydere.

Problemet med å utvide anvendelsesområdet i hvitvaskingsloven til å gjelde virtuell valuta oppstår som nevnt fordi begrepet omfatter teknologi i nettverk bygget på vidt forskjellig funksjonalitet.  Folkefinansiering (ICO) falt bort fra den opprinnelige innstillingen til Stortinget av samme grunn. Begrepet er brukt om initiativ med vidt forskjellige egenskaper og kan være alt fra lån, stemmerett, forhåndssalg, medlemskap og annet knyttet til kommersiell og/eller idealistisk engasjement. Tilsvarende er det problematisk å behandle virtuell valuta likt. Det fremstår uklart hvem som vil være rapporteringspliktig hvis vi legger høringsnotatet til grunn.

Hvem er for eksempel rapporteringspliktig når:

  • Utenlandske vekslingstjenester leverer en depot-plattform for veksling mellom privatpersoner, men ser ingenting av brukernes likviditetsstrøm: for eksempel Localbitcoin-plattformen som utgår fra Finland, og må vi anta følger deres lover og regler. Privatpersoner fra Norge kjøper og selger bitcoin på denne plattformen.
  • Peer-to-peer programvare i nettverk åpner for at to aktører kan veksle bitcoin og sikre handel gjennom en uavhengig tredjepart begge er enige om å bruke. Hvem er rapporteringspliktig: Brukerne som har installert programvare på datamaskin, og har tredjepart uten tilgang til midlene (bitcoin, fiat) en rolle?
  • Maskin-til-maskin betalinger i nettverk åpner for økonomi på “the Internet of Things” (IoT) der data blir gitt mot betaling i mikroskopiske transaksjoner. Hva skjer når veksling til fiat går rett inn på bitcoin lommeboken på en autonom gressklipper som tar oppdrag og betaling fra ulike kilder?
  • Definisjon på oppbevaringstjenester for virtuell valuta skiller ikke på foretak og privatpersoner. Personer som kjøper- og selger virtuell valuta for egen regning og spekulasjon (lik de som handler i aksjer privat) har selvsagt plikt å oppgi formue til skattemyndigheter, men når inntrer rapporteringsplikt og krav om kunde tiltak i næring?

Alt som gjøres i en app og nettverk kan omgjøres til mynt i en digital økonomi, og det er trolig politisk påkrevd å skille mellom løsninger. For eksempel vil verdier der naboer i det lokale hyttefeltet deler strøm ha miljøfordeler og kanskje er det ønskelig å skille nettverket fra rene finansielle investeringer. Andre nettverk vil ha stor fokus på å skjule opphavet bak transaksjonen, for eksempel forsøk på å handle med anonymitet, og det kan være ønskelig å forby bruk (jfr. Monero, Zcash)? Løsninger for pengespill, eller omsetning av digitale samlingsobjekter som Cryptokittens åpner for andre spørsmål.

Utvikling innen finansteknologi tilsier at Norge bygger kompetanse rundt virtuell valuta. Et mandat for å klassifisere løsninger bør naturlig følge ansvaret å registrere aktører. Tilsynsmyndighet bør ligge nærmest opptil sammenlignbare verdikjeder av hensyn til likebehandling og forutsigbarhet i næring. Hvitvaskingsloven var aldri ment å virke konkurransevridende og lovgiver bør i den grad de kan tilstrebe teknologinøytralitet.

3.2     Finanstilsynets mandat og kompetanse

Høringsnotatet har i kapittel 3.3 vurderinger og sitat som gir et feilaktig inntrykk om at bitcoin er anonymt, og derfor et produkt med økt risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Det kan ikke være mer feil, og teksten understøtter behovet for å utvikle kompetansegapet i Finanstilsynet.

Sannheten er at bitcoin og blokkjeder kan fungere godt i kampen mot lyssky virksomhet ettersom elektroniske spor gjør den transparent og egnet til å bekjempe svindel, underslag, korrupsjon og terrorfinansiering. Med eller uten BankID vil det være mulig å identifisere eiere av bitcoin fordi hver transaksjon ligger åpen og er sporbar, slik elektroniske spor oftest er.  Kjøper du en kaffe av meg for bitcoin verdt 20 kroner, vil jeg vite nok til å spore opp alle penger du har i lommeboken og oppdage at du har bitcoin verdt 80 kroner igjen, eller at du hadde 100 kroner før du kjøpte baguette i kiosken til 40 kroner og kaffe av meg. Forskere i Israel har brukt bitcoin til å identifisere skjulte identiteter på det mørke nettet. Vi vet per i dag ikke om ett tilfelle der bitcoin er brukt til terrorfinansiering. Økt kunnskap om teknologiens egenskaper gjør at kriminelle flykter fra bitcoin. Foretaket Chainalysis som kartlegger og tilbyr søk mot bitcointransaksjoner slo i januar 2018 fast at i 2012 gikk hele 30% av bitcoin transaksjoner til det mørke nettet, mens tallet var kun 1% i 2017.

Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) oppdaterte i fjor sin rapport fra 2016 om «Nyere betalingstjenester», der de ganske riktig problematiserte faktum at virtuell valuta per i dag ikke er særskilt regulert. Men det fremkommer i samme rapport at frivillig rapportering skjer og Kripos har teknisk kompetanse, gode forutsetninger og programvare fra Chainalysis til bruk i sitt daglige arbeid. Kriminelle har blitt identifisert og dømt, mens bitcoin er beslaglagt i ekte saker ført foran norske domstoler.

I likhet med høringsnotatet peker rapporten på at gjeldende lovgivning forbyr hvitvasking og terrorfinansiering, det følger bøter og fengsel for overtredelser av straffeloven §337 (hvitvasking) og §135 (terrorfinansiering). Også medvirkning kan straffes. Frivillig rapportering, samt dialog mellom politiet og norske vekslingstjenester rundt mistenkelige transaksjoner viser at bitcoin ikke fortjener et dårlig rykte. NTAES skriver på side 48:

”Ved innhenting av opplysninger fra norske aktører benyttes påleggskompetansen i straffeprosessloven § 210. Ovenfor kryptovalutavekslere har politiet fått utlevert
opplysninger ved ordinære anmodninger om dette.”

De finansielle etterretningsenhetene (EFEs) trenger tilgang til informasjon, og de må være i stand til å behandle og videreformidle kontroller. Vekslingstjenester knytter bitcoin-lommebøker til identitet, og næringens opplysningsplikt må derfor være transparent og rimelig. Såvel EFE og Finanstilsynet må vite om norske aktører og ha tilsynsmakt til å ettergå mistenkelige transaksjoner. Bare da kan de oppfylle sine respektive mandat og gi større grad av beskyttelse til norske forbrukere.

4.0     Utfordringer med regulatorisk eksperimentering

De store samfunnsmessige fordelene som følger av å være oppdatert på teknologi gjør kunnskap om virtuell valuta til nødvendig og verdifull kompetanse.

Samtidig er det viktig å huske at regulering kan virke hemmende på nyskapingen som skjer i oppstartsbedrifter. Det globale perspektivet tilsier at Norge tilstreber internasjonal lovgivning for å oppnå nødvendig kontroll og transparens.

4.1     Sikkerhet i verdikjeden

Det er som høringsnotatet skriver riktig at virtuelle valutaer ofte er nettbasert, og derav skjer omsetning gjennom banktransaksjoner med innebygd kundetiltak fordi finansnæringen allerede er rapporteringspliktig.

Formål med hvitvaskingsloven er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Loven stiller krav til at institusjoner den gjelder, de skal foreta kundetiltak (legitimasjonskontroll og løpende oppfølging), undersøke mistenkelige transaksjoner og rapportere til Økokrim. Ettersom virtuell valuta som regel omsettes på internett vil identifisering skje gjennom banktransaksjon der risiko er ivaretatt, og politiet kan relativt enkelt knytte lovbrudd til kjente identiteter. Spesielt arbeidet med å standardisere identifikasjonsprosessene i BankID tjener landet godt og taler for at reguleringer utover hva som blir diskutert internasjonalt ikke haster.

På den annen side sliter næringen å få kundeforhold i norske banker, og seriøse aktører motarbeides når bankene kopler virtuell valuta til egne problemer de har med å bekjempe svindel (Microsoft-, romanse- og FINN-svindel). Krav til å avsløre midlenes opprinnelse før pengene forlater landet tilsier hurtig- og omfattende deling av kundeinformasjon.

Finanstilsynet åpner for en liberal tolkning når det skjer utveksling av kundeinformasjon i konsern, men også utover den juridiske familien (HL 31, 4 ledd). Tilsvarende åpner departementet for at spillselskap kan legge til grunn kundetiltak fra andre spilltjenester (HL §22). Det er et poeng at en klar og tydelig verdikjede hvor kundetiltak er ivaretatt av en rapporteringspliktig i minst ett ledd bør være tilstrekkelig i et effektivt og velfungerende marked. Vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta må sikres samme mulighet til avtaleinngåelse med rapporteringspliktig tredjepart, og legge til grunn deres kundetiltak når det er hensiktsmessig. Prinsippet om likebehandling av kunder står sentralt, og spesielt viktig gjelder det for identitets-tjenester (som BankID). Bedriftskunder må ha like vilkår og trygghet for sikkerhet. Lovgiver trenger å se regler for informasjonsdeling i sammenheng med krav om beskyttelse i kundeforholdet. Derfor er det spesielt viktig at kontraheringsplikten i Finansavtaleloven gjelder for såvel betalingsformidling og bankenes identitets-tjenester.

4.2     Med EU som rettesnor       

Finanstilsynet mener at registreringsordninger og tilsyn bør vurderes på et bredere grunnlag, og vil instinktivt knytte regulering til mer enn bare endringer i hvitvaskingsdirektivet. Det er vanskelig å vite hva de mener utover hva som står i høringsnotatet.

Argumentet for ikke å følge opp endringsdirektivet fra EU og ha en registreringsordning av vekslingstjenester og oppbevaringstjenester for virtuell valuta er at det gir “et uheldig signal om at norske myndigheter har et medansvar for å sikre seriøsitet og legitimitet for produktene som tilbys”.

Beskrivelsen av bitcoin i høringsnotatet er tidvis tendensiøs og antyder en vilje til å komme med “konsesjonslignende” krav til vekslings- og oppbevaringstjenester slik at de har “de samme krav til kundekontroll mv som banker og betalingsforetak”.

Det er vanskelig å forstå det annerledes enn at Finanstilsynet vil gå foran internasjonal lovgivning når de fravviker endringsdirektivets klare råd å innføre en registreringsordning.  Hvorfor de ønsker det er et åpent mysterium i lys tidligere beskrivelser om teknologiens varierte egenskaper. Spesielt fordi initiativene i Europa går på skinner. Både EU og G20 har til de grader fokus på virtuell valuta og behovet for regulatoriske rammer.

5.0     Tilpasset og særskilte tiltak

Høringsnotatet kom i sommer, fristen var kort og ingen høringsinstanser med blokkjeder som hovedaktivitet var invitert. Fristen bør utvides, og høringsinstanser bør utvides til teknologiforetak og andre med interesse for finansteknologi.

Finanstilsynet legger i høringsnotat opp til en strengere og langt mer omfattende regulering av finansnæringen enn det EU har anbefalt. De vil åpne for et nasjonalt kontaktpunkt for utenlandske betalingsforetak og e-pengeforetak (kap 2.4.2) og de ønsker å innføre strengere tilsynsmessige tiltak for samme gruppe (kap 2.4.3.). Av hensyn til likebehandling bør prinsippene også gjelde teknologiforetak som leverer betalingsformidling, såkalte vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta.

Det er verdt å bemerke at til tross for at EU mener det er opp til det enkelte land å implementere kontroller, er det ingen saklige argumenter i høringsnotat som tilsier at Norge skal gå foran og være strengere enn andre.

Behovet for opplæring og kompetansedeling er minst like stort for de som driver næring i virtuell valuta, som det er for agenter for utenlandske betalingsforetak og e-pengeforetak. Læring går begge veier, og høringsnotatet understøtter at det haster å bygge kompetanse i Finanstilsynet slik at forbrukere får relevante råd og veiledning om virtuell valuta når generelle advarsler åpenbart ikke fungerer.

Likebehandling tilsier også at vekslings- og oppbevaringstjenester får samme beskyttelse og rett til informasjonsdeling som rapporteringspliktige i HL § 22. Regler for deling av kundeinformasjon blant rapporteringspliktige må sees i lys av de siste års problemer når bankene nekter kundeforhold til de som handler i virtuell valuta. Lovgiver trenger å sikre at bankenes bedriftskunder blir likebehandlet, og det betyr at kontraheringsplikten må gjelde både betalingsformidling og bankenes identitets-tjenester (som BankID).

Sylvia Johnsen                                           Stephan Nilsson
Styremedlem                                                Leder
Norges Bitcoin- og Blockchainforening       Norges Bitcoin- og Blockchainforening

By |2018-08-17T13:42:57+00:00august 17th, 2018|Media info, Nyheter|0 Comments

Leave A Comment

Dette nettstedet bruker Akismet for å redusere spam. Lær om hvordan dine kommentar-data prosesseres.